החיוב האופטימאלי לביטוי עקרון ההתעשרות בהיטל השבחה

שושי שרביט שפירא

​

היטל השבחה אותו גובות הרשויות המקומיות בעת שהן מאשרות הליכים תכנוניים (תכניות בניין עיר, הקלות או שימושים חורגים) הוא אחד המיסים המשמשים כלי, הלכה למעשה, לצדק חלוקתי. שיעור ההיטל קבוע (50% מההשבחה). עם זאת, גובה החיוב משתנה בהתאם להתעשרות שנוצרת לנישום עקב אותם הליכים תכנוניים. ככל שההתעשרות גבוהה התשלום עולה.  יותר מכך, הנישום נדרש לשלם את היטל ההשבחה כשהוא "נפגש עם הכסף", דהיינו כאשר הוא מוכר את הנכס ומקבל תמורה בעדו, או כאשר הוא בונה ומיישם את ההליכים התכנוניים.

מתי נוצרת בעיה? כאשר הנישום לא באמת "נפגש עם הכסף".

​

מתי זה קורה? כאשר בעל דירה מוכר את דירתו וישנן זכויות בניה נוספות להרחבת חלקים אחרים במבנה להם דרושה הסכמה של רוב דיירי הבניין או של דייר אחר בבניין. לדוגמה, בבנייני מגורים בהם הגג היה חלק מהרכוש המשותף, נהגו בעבר ועדות מקומיות רבות לחייב בעלי דירות בקומות אמצעיות בבניין עבור חלקם היחסי בתוספת אפשרית לחדרי יציאה לגג אשר ישויכו לדירות בקומות העליונות. הוועדות המקומיות חייבו בהיטל השבחה דיירים שכאלה, בטענה כי כשהדייר בקומה העליונה יממש הוא ישלם להם את חלקם היחסי ברכוש המשותף, בין אם באמצעות כסף ובין אם באמצעות שיפוץ הבניין. כיוון שברור שקונה של דירה באמצע הבניין לא משלם ולו אגורה אחת נוספת עבור אפשרות תאורטית זו התלויה ברצון של הדייר בקומה העליונה לבנות את חדר היציאה לגג, ולכן לא חלה התעשרות בגין תוספת חדרי גג לדירות אמצעיות בבניין בעת מכר, שונה ותוקן החוק. בהתאם לתיקון 126 לחוק התכנון והבנייה החייב בהיטל ההשבחה יהיה בעל הדירה בקומה העליונה, אשר לרוב מקבל תוספת לערך דירתו עבור האפשרות להרחבת דירתו, אף בעת מכר.

​

דוגמה נוספת בה הנישום לא באמת "נפגש עם הכסף" מצויה בתכניות הרובעים בתל אביב. תכניות אלו מאפשרות תוספות בנייה במבנים ותיקים ובעלי דירות רבים אשר מכרו את דירתם מתבקשים לשלם סכומים ניכרים בגין חלקם היחסי בבניין עבור תוספת תאורטית עתידית של קומות לבניין, זאת אף אם נראה לעין כי הבנייה בפועל תתרחש עוד שנים רבות אם בכלל, או כי מחיר מכירת הדירה לא עלה בעקבות תוספת עבור זכויות אלו.

המגמה בפסיקה ואף בחקיקה היא לחייב בהיטל השבחה בעת היווצרות הוודאות בדבר האפשרות לבנות וליישם בפועל את זכויות הבנייה:

בתיקון 126 לחוק התכנון והבנייה נקבע בנוסף לאמור לעיל כי יש להתעלם מתכנית כוללנית, אשר על מנת ליישמה בפועל נדרשת תכנית מפורטת, ולחייב בהיטל השבחה רק בעת אישור התוכנית המפורטת.

בית המשפט המחוזי בעניין ב. דייניש[1] קבע, למשל, כי כאשר לא ניתן לממש את כל זכויות הבניה במסגרת קווי הבניין ונדרשת הקלה, יש לחייב בהיטל השבחה בעת אישור ההקלה את ההתעשרות בגין שוויין של מלוא הזכויות שחרגו מקו בניין, אף אם הותרו בתוכנית קודמת. בהלכת גוזלן[2] נקבע כי במקום שהתכנית קבעה מראש כי תוספת זכויות תינתן בדרך של הקלה, יש לחייב את מלוא תרומת השווי בעת אישור ההקלה. בפסק דין בעניין צ.ו.ר מעוף[3] נקבע כי אין לחייב בהיטל השבחה בגין תמ"א 38, כיוון שאין ודאות כי ייבנו על פיה וכי לא נוצרה התעשרות בעת המכר.

לעומת זאת, קיימים מקרים מובהקים בהם, על אף שזכויות הבנייה אינן ודאיות / זמינות לבנייה קיימת התעשרות בעת מכר – כך למשל, קרקע חקלאית שייעודה שונה למגורים, שוויה יעלה, אף אם נדרשות תכניות נוספות (כגון תכנית איחוד וחלוקה) לצורך הבנייה בפועל.

למעט תיקון 126 לחוק התכנון והבניה שצוין לעיל, החוק כיום אינו מבדיל בין מקרים בהם נוצרה התעשרות בעת המכר, למקרים בהם קיים "השוק אינו משלם" בעת מכר עבור הפוטנציאל התכנוני.

מאחר שבשוק קיים צורך רב בוודאות מומלץ לדעתי לשנות החוק כך שתשלום היטל השבחה יחויב רק לעת מימוש בדרך של היתר בנייה והחיוב יכלול את כל ההליכים התכנוניים שנדרשו, אפילו אם אלו נוצרו לפני שנרכש הנכס. בדרך שכזו הרשויות המקומיות לא ייפגעו, שכן יבוצע תשלום עבור כל ההליכים התכנוניים שאושרו אי פעם בנכס והנישומים לא ייפגעו כיוון שישלמו בדיוק על מה שבנו ולא על ספקולציות תאורטיות. ברגע שהשינוי ייטמע, אף מחירי המכירה של נכסים יושפעו מהגברת הוודאות בהתאם, כיוון שרוכש נכס יידע כי עליו לשלם היטל השבחה עבור כל ההליכים התכנוניים בנכס  ויסכים לשלם עבור הנכס בהתאם.

ישאל השואל – מה ההבדל בין אגרות בניה להיטל השבחה? והתשובה מחזירה אותנו לתחילת המאמר – ההבדל הוא שמתקיים צדק חלוקתי – גובה ההשבחה כגובה ההתעשרות הספציפית שנוצרה לבעל המקרקעין עקב הליך תכנוני. אגרות בניה, המחושבות באופן אחיד לכולם, יינתקו את הקשר החד-ערכי בין ההתעשרות לבין התשלום, ובכך עלול להיווצר עוול לחלק מבעלי הקרקע מחד והתעשרות עודפת לאחרים מאידך. הצדק החלוקתי יושלם כאשר החיוב בהיטל ההשבחה יתבצע רק בעת הוודאות בניצול ההליכים התכנוניים, דהיינו בעת קבלת היתר בנייה.

 

 

[1] עמ"נ 19341-04-19, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ת"א נ' ב.דייניש בע"מ ואח'.

[2] ברמ 2866/14, הילדה גוזלן ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון בניה הרצליה.

[3] תא/85064/10 צ.ו.ר מעוף השקעות נדל"ן בע"מ נ' הוועדה המקומית לתו"ב ת"א.